业界通常将“土地出让收入、政府性土地抵押融资平台和房地产业相关税收”并称为“土地财政”。多年以来，土地财政一直未被纳入政府公共财政预算管理，因而体外循环、自成体系，也被称之为“第二财政”。

      在当前“土地资本化”趋势不断加深的国际经济大背景下，某种意义上说，土地已成了地方政府的“货币发行权”，地方政府通过“超发”土地，平衡了部分事权与财权不匹配的压力。但同时，土地的超发却也带来了资产价格泡沫、房价被动上涨以及宏观调控失灵等诸多社会现实问题。

      实际上，从2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号文件）出台以来，中央几乎以“每年一道文件”的频率，反复宣誓着规范土地出让收入用途、亮化土地财政的决心。这种“收紧”态势，仅在2008年金融危机期间略有松弛。

      2011年全国两会期间，“管好巨额卖地收入”再成焦点议案；笔者此前在部委调研时，一位住房和城乡建设部司级官员明确表示，他最想知道的是，2010年全国2.7万亿元土地出让金的“流向”问题。究竟有多少土地出让收益被用于保障房建设。

      诸多迹象表明，土地财政被视为地方政府“私房钱”的可能性已越来越小。

      今年4月，财政部与国土资源部联合启动新一轮土地出让收支管理专项调研。在业已分发至各地的调研方案中，笔者意外地发现，年初全国两会期间一些政协委员的提案、谏言也被列入其中，向系统内部“征集意见”。

      其中，个别调研问题极具下一步改革遐想。如：“中央是否有必要集中部分土地出让收入，以调节土地出让收入分布不均衡问题”；“中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度，将部分土地出让收入留作未来使用”。

      这会不会是“土地财政”改革的前奏？

      两部委再查土地出让金

      6月，“国八条”房地产调控新政棋至中盘。就在各地频传“土地出让金同比大降”，“地方政府或为调控松绑”之际，一场土地出让金整饬风暴正悄悄临近。

       一个多月以前，财政部综合司与国土资源部财务司就已在全国范围内展开“土地供应及收支管理情况”的专题调研。该调研除要求各地彻查“2007-2010年度土地收储、供应和土地出让金收支情况”外，还就若干“当前社会关注重点问题”向系统内部征求意见。

      据财政部内部调研方案显示，“土地财政”、“地价与房价关系”、“被征地农民利益保护”等内容均在“征求意见”范围内；甚至还提出改变中央和地方土地出让金分配关系等诸多敏感问题。

      目前，各地财政、国土部门大都已经收到上述财政部的调研方案。正根据要求组织材料上报。这原本是一项并不复杂的土地出让金“报数”工作，然而在一些省市却遭遇阻力。

      陕西省国土资源厅财务处承接此项工作的负责人表示，20多天前，他们就以省厅的名义下发文件，要求各地市县上报近年来土地出让金收支数据。但时至今日，这个“看似简单的财务数字”却始终报不上来。

      这位负责人说，在市县当地，“插手”土地出让金收支数据的政府部门众多，以至于“统计口径”很难一致，导致土地出让金透明度极差。

      陕西省财政厅相关负责人也告诉笔者，他们只负责制定土地出让金收支管理的相关政策，具体财务数据也不掌握。建议笔者到市县当地去了解情况。

      而在市县当地，土地出让金竟也成了一笔糊涂账。在陕西省宝鸡市，从财政、国土和土地收储中心3个政府部门得出3组截然不同的土地出让金统计数字。这3组数字出入极大不说，和省国土资源厅掌握的数字更是相差万里。

      在安徽省，一些城市将土地储备、供应及土地出让金收支视为“保密信息”。安徽省财政厅一位承担调研任务的工作人员说，对于各市县的土地出让金财务数据，“省级财政部门实际上仅能收到一个‘打捆儿’的信息”。

      财政部原计划以“书面调研”和“实地调研”相结合的方式推进此次调研。其中“书面调研”部分要求各地选择2-3个有代表性的市县，填报土地出让收支数据，于2011年4月30日前上报财政部综合司和国土资源部财务司各1份。如今，这一约定的“截稿”时间已过去月余，各地却鲜有如约上报者。

      安徽省财政厅经济建设处副处长陈维光说：虽然目前土地出让金的报表体系已基本建立，但收支信息在国土和财政两个部门还未能实现共享。“国土系统的土地收储、审批、利用、耕地保护等多个职能部门的工作环节都涉及土地出让金的使用，但这些信息却无法和银行、财政系统及时沟通。”

      实际上，土地出让金收支的不透明现象由来已久。2010年6月，国家审计署公布的一项抽查结果显示，2008年1月至2009年6月，17个省区市有625.38亿元已收缴的非税收入未按规定纳入政府性基金预算管理。“非税收入”中，绝大部分是指土地出让收入。(待续）